城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是全域土地綜合整治的核心任務(wù)之一，旨在通過存量挖潛、功能優(yōu)化、效益提升，破解土地資源緊約束，推動城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合多地實踐經(jīng)驗，其實施路徑與策略可歸納如下：

一、實施框架：規(guī)劃引領(lǐng)與分類施策

1. 全域統(tǒng)籌規(guī)劃

• 多規(guī)融合：將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)納入國土空間總體規(guī)劃，劃定“三區(qū)三線”，明確再開發(fā)重點區(qū)域（如城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的老舊工業(yè)區(qū)、城中村）。
• 潛力評估：建立低效用地數(shù)據(jù)庫，綜合土地利用率、經(jīng)濟貢獻、生態(tài)影響等指標，篩選優(yōu)先整治地塊。例如，寧波通過“低效用地大調(diào)查”鎖定試點對象，形成動態(tài)監(jiān)管平臺。

2. 分類整治模式

   用地類型	整治方向	典型案例
   老舊工業(yè)區(qū)	產(chǎn)業(yè)升級、騰籠換鳥	唐山河頭老街改造：騰退低效廠房，引入文旅產(chǎn)業(yè)，打造文化街區(qū)
   城中村/棚戶區(qū)	微更新、功能置換	惠陽區(qū)淡水老街“微更新”，保留歷史風貌，植入商業(yè)與公共服務(wù)功能
   零散工業(yè)用地	集約整合、標準廠房建設(shè)	龍門縣拆除48家“散亂污”企業(yè)，騰挪218畝用地用于產(chǎn)業(yè)集聚
   低效商住用地	增容技改、混合開發(fā)	湖州市探索“工業(yè)上樓”，允許容積率獎勵與功能復(fù)合

二、關(guān)鍵機制：政策創(chuàng)新與權(quán)益保障

1. 土地整備與流轉(zhuǎn)機制

• 協(xié)商收回：對長期閑置或低效企業(yè)用地，政府依法收回后重新出讓。如滁州通過收儲7宗318畝低效用地，引入優(yōu)質(zhì)項目。
• 協(xié)議置換：對需異地搬遷的產(chǎn)業(yè)項目，實行“原址收回、異地置換”，保障企業(yè)連續(xù)性生產(chǎn)。
• 市場流轉(zhuǎn)：鼓勵土地使用權(quán)人通過轉(zhuǎn)讓、入股等方式引入第三方開發(fā)，如溫州水頭皮革基地通過“空間換地”轉(zhuǎn)型為多功能產(chǎn)業(yè)城。

2. 激勵與約束并重

• 財政激勵：對再開發(fā)項目給予容積率獎勵、稅收返還等。例如，湖州對工業(yè)用地提質(zhì)改造提高容積率的項目減免土地出讓金。
• 信用監(jiān)管：建立低效用地“防火墻”，對未達標項目實施清退，并納入企業(yè)信用記錄。

3. 權(quán)益保障與風險防控

• 歷史遺留問題處置：對未批先建、權(quán)屬不清地塊，采取“尊重歷史、分類處置”原則，補辦手續(xù)或繳納罰款后納入整治。
• 農(nóng)民權(quán)益保護：城中村改造中，通過留用地指標置換、股權(quán)分紅等方式保障集體收益，如惠陽區(qū)秋長片區(qū)通過“土地整治+文旅”帶動村集體年增收400萬元。

三、技術(shù)路徑：數(shù)字化與生態(tài)化融合

1. 數(shù)字化管理平臺

• 建立“低效用地一張圖”系統(tǒng)，整合地塊位置、權(quán)屬、利用現(xiàn)狀等數(shù)據(jù)，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測與智能分析。如唐山搭建“低效用地再開發(fā)動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)”，支持“網(wǎng)上看地”與供需對接。

2. 生態(tài)修復(fù)前置

• 再開發(fā)前需開展生態(tài)評估，優(yōu)先修復(fù)污染地塊、破損山體等。例如，池州市石臺縣將2225平方米低效用地調(diào)整為醫(yī)療用地前，同步實施土壤修復(fù)與地下空間開發(fā)。

3. 產(chǎn)業(yè)功能復(fù)合

• 推廣“工業(yè)+社區(qū)”“商業(yè)+公園”等混合模式，如寧波余姚工業(yè)用地整治中心打造“產(chǎn)城融合示范區(qū)”，配套人才公寓與科創(chuàng)中心。

四、典型案例：模式創(chuàng)新與成效

1. 惠州惠陽“一鎮(zhèn)一品”模式

• 路徑：通過“全域+區(qū)域協(xié)同”“三產(chǎn)融合”等路徑，整合75個子項目。
• 成效：紅田村騰退低效用地68.47公頃，打造田園綜合體；沙田片區(qū)融合非遺文化與溫泉資源，年創(chuàng)收超400萬元。

2. 湖州“高質(zhì)量推進”試點

• 政策：出臺《高質(zhì)量推進低效用地再開發(fā)試點實施方案》，明確“轉(zhuǎn)得快、挪得動、干得了、出得彩”原則。
• 實踐：2023—2027年計劃再開發(fā)2萬畝，打造38個低效工業(yè)片區(qū)改造項目，推動“工業(yè)全域有機更新”。

3. 唐山河頭老街改造

• 特色：入選自然資源部典型案例，通過“政府主導+市場運作”模式，將229公頃低效工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型為文旅綜合體，年接待游客超50萬人次。

五、挑戰(zhàn)與對策

1. 挑戰(zhàn)

• 權(quán)屬復(fù)雜：歷史遺留問題多，協(xié)調(diào)成本高。
• 資金缺口：公益性項目收益不足，社會資本參與意愿低。
• 生態(tài)風險：再開發(fā)中可能加劇污染擴散或生態(tài)破壞。

2. 對策

• 創(chuàng)新融資：推廣“整治+REITs”“EOD模式”，如福建泉州將生態(tài)修復(fù)與光伏農(nóng)業(yè)結(jié)合，反哺公益性投入。
• 政策包支持：整合低效用地再開發(fā)、城市更新、鄉(xiāng)村振興等政策，形成“政策工具箱”。
• 長效監(jiān)管：建立“規(guī)劃-實施-評估”閉環(huán)，定期開展績效評價與動態(tài)調(diào)整。

全域土地綜合整治中的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)需以**“規(guī)劃統(tǒng)籌、分類施策、生態(tài)優(yōu)先、市場導向”**為核心，通過政策創(chuàng)新、數(shù)字化管理、產(chǎn)業(yè)融合等手段，實現(xiàn)土地資源高效利用與城鄉(xiāng)功能品質(zhì)提升。未來可進一步探索“全域數(shù)字化管控”“生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)”等路徑，推動低效用地再開發(fā)從“單一整治”向“系統(tǒng)治理”轉(zhuǎn)型。