1 專(zhuān)項(xiàng)債改革背景與新定位：從傳統(tǒng)基建到新質(zhì)生產(chǎn)力孵化器

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券作為財(cái)政政策的重要工具，正在經(jīng)歷一場(chǎng)深刻的角色重塑?！笆逦濉币?guī)劃將發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力作為國(guó)家戰(zhàn)略的核心支柱，而專(zhuān)項(xiàng)債也隨之從傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的“資金供給者”轉(zhuǎn)型升級(jí)為培育新質(zhì)生產(chǎn)力的“戰(zhàn)略賦能者”。這一轉(zhuǎn)變標(biāo)志著專(zhuān)項(xiàng)債不再僅僅是拉動(dòng)短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具，而是成為長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要杠桿。

根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委主任鄭柵潔的明確指示，“十五五”規(guī)劃將把發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力作為基本思路的研究重點(diǎn)，在謀劃重大戰(zhàn)略任務(wù)、重大工程項(xiàng)目時(shí)，必須充分考慮發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的實(shí)踐要求。這一戰(zhàn)略導(dǎo)向直接反映在專(zhuān)項(xiàng)債管理的變革中。2024年12月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕52號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“52號(hào)文”）確立了專(zhuān)項(xiàng)債投向的“正面清單”與“負(fù)面清單”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，首次將低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、商業(yè)航天等新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施納入重點(diǎn)支持范圍。

專(zhuān)項(xiàng)債投向結(jié)構(gòu)的變化直觀反映了這一戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。數(shù)據(jù)顯示，2025年上半年，專(zhuān)項(xiàng)債投向傳統(tǒng)基建領(lǐng)域的占比已從去年同期的約60%下降至49%，而新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域雖然目前基數(shù)較小，但發(fā)行規(guī)模已從去年同期的1.2億元大幅增長(zhǎng)至292億元，增幅顯著。這一結(jié)構(gòu)調(diào)整體現(xiàn)了政策在平衡產(chǎn)業(yè)升級(jí)與穩(wěn)增長(zhǎng)方面的精準(zhǔn)考量——在通過(guò)傳統(tǒng)基建維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性的同時(shí)，逐步將資金引導(dǎo)至代表未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域。

表：“十五五”初期專(zhuān)項(xiàng)債投向結(jié)構(gòu)變化（2025年上半年）

專(zhuān)項(xiàng)債改革的核心邏輯是與土地財(cái)政轉(zhuǎn)型相適應(yīng)。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入調(diào)整周期，傳統(tǒng)土地財(cái)政模式面臨挑戰(zhàn)，土地出讓金占地方財(cái)政比重已從2020年的44.3%降至2024年的25.6%。在這一背景下，專(zhuān)項(xiàng)債短期內(nèi)在化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)充地方財(cái)政收入方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，但長(zhǎng)期來(lái)看，其根本使命是通過(guò)培育新質(zhì)生產(chǎn)力，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供新動(dòng)能，從而從根本上改善財(cái)政可持續(xù)性。

2 專(zhuān)項(xiàng)債支持新質(zhì)生產(chǎn)力的三大投向領(lǐng)域

“十五五”時(shí)期專(zhuān)項(xiàng)債政策的顯著特征是投向范圍的精準(zhǔn)拓寬，特別注重支持具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征的新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域。根據(jù)52號(hào)文精神，專(zhuān)項(xiàng)債通過(guò)“正面清單引導(dǎo)、負(fù)面清單排除”的機(jī)制，將資金精準(zhǔn)導(dǎo)向國(guó)家戰(zhàn)略亟需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)方向。具體來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)債支持新質(zhì)生產(chǎn)力的投向領(lǐng)域可歸納為以下三大類(lèi)別：

2.1 新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支撐

專(zhuān)項(xiàng)債首要支持方向是直接服務(wù)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這類(lèi)投資著眼于對(duì)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的前沿領(lǐng)域，旨在打造新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的硬件基礎(chǔ)。具體包括信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。這些領(lǐng)域共同特征是技術(shù)含量高、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)、代表未來(lái)科技發(fā)展方向，但同時(shí)也存在前期投入大、商業(yè)化周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，需要財(cái)政資金發(fā)揮引導(dǎo)作用。

低空經(jīng)濟(jì)是專(zhuān)項(xiàng)債支持新興產(chǎn)業(yè)的典型代表。2025年以來(lái)，低空經(jīng)濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目迅速在全國(guó)多地落地，尤其是山東、浙江、廣東等“自審自發(fā)”試點(diǎn)省份表現(xiàn)活躍，三省合計(jì)發(fā)行項(xiàng)目數(shù)量占比達(dá)53%，累計(jì)發(fā)行額度占比55%。這些項(xiàng)目不再局限于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是注重構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。以四川自貢航空產(chǎn)業(yè)園為例，該項(xiàng)目通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券安排4.94億元資金，用于機(jī)場(chǎng)核心區(qū)起降平臺(tái)配套設(shè)施完善、標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)等，打造“研發(fā)-制造-測(cè)試-運(yùn)營(yíng)”全產(chǎn)業(yè)鏈條，成功吸引成飛等龍頭企業(yè)入駐。

2.2 新型基礎(chǔ)設(shè)施智能化升級(jí)

新型基礎(chǔ)設(shè)施是專(zhuān)項(xiàng)債支持新質(zhì)生產(chǎn)力的第二大投向領(lǐng)域，其核心特征是以數(shù)字化、智能化為主線，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)賦能，為新興產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)支撐。新型基礎(chǔ)設(shè)施主要包括三大類(lèi)：一是算力基礎(chǔ)設(shè)施，如算力設(shè)備及其輔助設(shè)備基礎(chǔ)設(shè)施，為前沿技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新提供算力支撐；二是數(shù)字平臺(tái)設(shè)施，以云計(jì)算、數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等為核心，構(gòu)成數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵平臺(tái)與載體；三是智能化改造升級(jí)，通過(guò)對(duì)鐵路、港口、高速公路、機(jī)場(chǎng)等傳統(tǒng)基建進(jìn)行技術(shù)改造，全面提升其運(yùn)行效率、安全水平與智能化程度。

專(zhuān)項(xiàng)債支持新基建的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于其杠桿效應(yīng)。52號(hào)文將專(zhuān)項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的比例上限由25%提高至30%，這意味著專(zhuān)項(xiàng)債資金能夠更大程度地撬動(dòng)社會(huì)資本參與新基建投資。例如，河南省安陽(yáng)市北關(guān)區(qū)5G泛在低空技術(shù)應(yīng)用示范基地建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債總計(jì)2.4億元，重點(diǎn)建設(shè)5G融合應(yīng)用設(shè)施、云計(jì)算和數(shù)據(jù)中心等數(shù)字基建，為低空經(jīng)濟(jì)提供技術(shù)支撐。這類(lèi)項(xiàng)目不僅具有短期投資拉動(dòng)效應(yīng)，更長(zhǎng)期來(lái)看，它們?yōu)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施保障，吸引高科技企業(yè)集聚，形成良性循環(huán)。

2.3 產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施整合

專(zhuān)項(xiàng)債支持新質(zhì)生產(chǎn)力的第三大投向領(lǐng)域是國(guó)家級(jí)、省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)高新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集聚的重要載體，其基礎(chǔ)設(shè)施水平直接關(guān)系到科技成果轉(zhuǎn)化效率和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。專(zhuān)項(xiàng)債支持的園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不僅包括標(biāo)準(zhǔn)廠房、研發(fā)樓宇等傳統(tǒng)內(nèi)容，更注重建設(shè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)平臺(tái)、中試基地、檢測(cè)認(rèn)證中心等創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，為科技型企業(yè)提供全方位發(fā)展空間。

從實(shí)踐來(lái)看，園區(qū)類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目已形成較為成熟的模式。如2024年廣西壯族自治區(qū)政府產(chǎn)業(yè)園區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債券(二期)支持梧州臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房10萬(wàn)平方米、綜合業(yè)務(wù)用房及配套工程；天津市政府產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)債券支持國(guó)家合成生物技術(shù)創(chuàng)新中心核心研發(fā)基地建設(shè)研發(fā)試驗(yàn)區(qū)、創(chuàng)新孵化區(qū)等。這些項(xiàng)目的共同特點(diǎn)是通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債資金打造優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)空間，吸引高科技企業(yè)入駐，形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。

表：專(zhuān)項(xiàng)債支持低空經(jīng)濟(jì)的應(yīng)用場(chǎng)景與收益模式

3 專(zhuān)項(xiàng)債管理模式的三重突破

為適應(yīng)支持新質(zhì)生產(chǎn)力的需要，專(zhuān)項(xiàng)債在項(xiàng)目管理機(jī)制上也實(shí)現(xiàn)了重大創(chuàng)新。這些突破不僅體現(xiàn)在資金投放領(lǐng)域的變化上，更深刻地反映在項(xiàng)目收益模式、資金協(xié)同機(jī)制和區(qū)域布局三個(gè)方面，共同構(gòu)成了專(zhuān)項(xiàng)債支持新質(zhì)生產(chǎn)力的制度保障。

3.1 項(xiàng)目收益模式創(chuàng)新：從單一到多元

新質(zhì)生產(chǎn)力項(xiàng)目往往具有前期投入大、收益周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，其收益模式更加復(fù)雜多元。專(zhuān)項(xiàng)債管理機(jī)制針對(duì)這一特點(diǎn)進(jìn)行了創(chuàng)新，突破了傳統(tǒng)單純依賴(lài)項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)性收入的限制，探索出了一系列創(chuàng)新收益模式。一方面，對(duì)于智慧交通、低空經(jīng)濟(jì)等具有數(shù)據(jù)價(jià)值的項(xiàng)目，可通過(guò)合規(guī)授權(quán)，將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化的數(shù)據(jù)產(chǎn)品（如交通流量分析報(bào)告），形成可持續(xù)的收益來(lái)源。另一方面，對(duì)于專(zhuān)利密集型項(xiàng)目，可通過(guò)專(zhuān)利轉(zhuǎn)化運(yùn)用、資產(chǎn)證券化（ABS）等方式鎖定未來(lái)收益，為專(zhuān)項(xiàng)債還本付息提供保障。

在收益評(píng)估機(jī)制上，專(zhuān)項(xiàng)債管理也實(shí)現(xiàn)了重要突破。對(duì)于投資周期特別長(zhǎng)的科技創(chuàng)新項(xiàng)目，不再單純強(qiáng)調(diào)短期現(xiàn)金流覆蓋，而是建立了中長(zhǎng)期綜合收益評(píng)估體系，將產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)效應(yīng)、就業(yè)稅收貢獻(xiàn)等外部性收益納入考量。同時(shí)，52號(hào)文提出的專(zhuān)項(xiàng)債償債備付金制度也為收益模式創(chuàng)新提供了風(fēng)險(xiǎn)緩沖墊，對(duì)收入較好的項(xiàng)目，允許提前償還債券本金，這為低空經(jīng)濟(jì)等未來(lái)創(chuàng)收較好的項(xiàng)目提供了更多靈活性。

3.2 資金協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新：股債聯(lián)動(dòng)放大杠桿效應(yīng)

單一財(cái)政資金的支持已難以滿(mǎn)足新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的巨大資金需求，專(zhuān)項(xiàng)債改革的重要方向是加強(qiáng)與各類(lèi)金融工具的協(xié)同配合，形成“專(zhuān)項(xiàng)債+”的聯(lián)動(dòng)格局。2025年5月，中國(guó)人民銀行和中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合推出“科技創(chuàng)新債券”，為金融機(jī)構(gòu)、科技型企業(yè)、私募股權(quán)投資機(jī)構(gòu)和創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)提供直接的債券融資渠道，與專(zhuān)項(xiàng)債形成互補(bǔ)格局。這種股債聯(lián)動(dòng)的機(jī)制設(shè)計(jì)能夠優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與融資結(jié)構(gòu)，讓高風(fēng)險(xiǎn)、高成長(zhǎng)的初創(chuàng)企業(yè)獲得融資，幫助成熟期企業(yè)降低融資成本。

專(zhuān)項(xiàng)債與政府投資基金的對(duì)接是股債聯(lián)動(dòng)的典型模式。具體包括兩種路徑：一是直接注資模式，即地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，將募集資金直接注入政府投資基金（尤其是母基金），快速擴(kuò)大基金資本規(guī)模。如2025年6月，北京市發(fā)行10年期100億元專(zhuān)項(xiàng)債券，直接注入“北京市政府投資引導(dǎo)基金”，通過(guò)“母基金+子基金”模式，預(yù)計(jì)可帶動(dòng)社會(huì)資本投入規(guī)模超千億。二是通過(guò)城投國(guó)企注資模式，即地方政府將專(zhuān)項(xiàng)債資金撥付至下屬城投國(guó)企或國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，再由這些國(guó)企以自有資本金形式注入目標(biāo)政府投資基金。安徽省財(cái)政廳2025年擬發(fā)行的50億元專(zhuān)項(xiàng)債券就采用了這一模式，資金定向撥付至合肥興泰金融控股集團(tuán)和合肥市產(chǎn)業(yè)投資控股集團(tuán)，專(zhuān)項(xiàng)用于兩家國(guó)企所屬創(chuàng)業(yè)投資類(lèi)政府投資基金的出資。

3.3 區(qū)域布局創(chuàng)新：經(jīng)濟(jì)大省率先試點(diǎn)

專(zhuān)項(xiàng)債管理機(jī)制的第三重突破體現(xiàn)在區(qū)域布局上，“自審自發(fā)”試點(diǎn)使經(jīng)濟(jì)大省在支持新質(zhì)生產(chǎn)力方面獲得先發(fā)優(yōu)勢(shì)。2025年，廣東、山東、江蘇、浙江、四川、北京等試點(diǎn)地區(qū)位列專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模最前列，試點(diǎn)省份上半年的新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行量達(dá)到1.36萬(wàn)億元，占全國(guó)新增專(zhuān)項(xiàng)債的63%。這一布局策略旨在讓經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備充足的地區(qū)率先突破，形成示范效應(yīng)。

試點(diǎn)政策為低空經(jīng)濟(jì)等新質(zhì)生產(chǎn)力項(xiàng)目提供了快速落地的通道?！白詫徸园l(fā)”試點(diǎn)省份的低空經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目，無(wú)需繁瑣上報(bào)國(guó)家部委審核，經(jīng)省級(jí)政府把關(guān)后即可迅速組織發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，大大縮短項(xiàng)目籌備周期。這也是為什么2025年成功發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債的低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域項(xiàng)目均位于試點(diǎn)地區(qū)的原因所在。隨著政策進(jìn)一步放開(kāi)，預(yù)計(jì)更多地區(qū)將加入到新質(zhì)生產(chǎn)力專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行行列中，形成全國(guó)范圍內(nèi)的良性競(jìng)爭(zhēng)格局。

4 專(zhuān)項(xiàng)債賦能新質(zhì)生產(chǎn)力的實(shí)踐路徑

要將專(zhuān)項(xiàng)債的政策紅利轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展成效，需要從項(xiàng)目謀劃、風(fēng)險(xiǎn)防控到績(jī)效評(píng)估的全過(guò)程創(chuàng)新?；诟鞯貙?shí)踐探索，我們總結(jié)出以下實(shí)踐路徑，為地方政府和項(xiàng)目單位提供可操作的參考。

4.1 項(xiàng)目謀劃：精準(zhǔn)匹配區(qū)域資源稟賦

成功的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目首先源于科學(xué)精準(zhǔn)的項(xiàng)目謀劃。對(duì)于新質(zhì)生產(chǎn)力項(xiàng)目而言，簡(jiǎn)單模仿其他地區(qū)的成功案例遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須深度契合本地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。項(xiàng)目謀劃階段需要重點(diǎn)考慮三個(gè)匹配度：一是與區(qū)域戰(zhàn)略定位的匹配度，二是與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件的匹配度，三是與市場(chǎng)真實(shí)需求的匹配度。

低空經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的謀劃為例，不同基礎(chǔ)條件的區(qū)域應(yīng)采取截然不同的發(fā)展路徑：對(duì)于有空域優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)集群的強(qiáng)基礎(chǔ)區(qū)域，可基于政策紅利，依托通用機(jī)場(chǎng)、低空開(kāi)放試點(diǎn)等硬件優(yōu)勢(shì)，以“產(chǎn)業(yè)園區(qū)+配套基建”為核心，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債資金建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房、試飛跑道、管控平臺(tái)等重資產(chǎn)設(shè)施。對(duì)于有一定產(chǎn)業(yè)配套但尚未成勢(shì)的中等基礎(chǔ)區(qū)域，則應(yīng)側(cè)重“硬件補(bǔ)短板+軟件強(qiáng)服務(wù)”，如升級(jí)現(xiàn)有通用機(jī)場(chǎng)配套設(shè)施，建設(shè)低空經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)平臺(tái)。而對(duì)于低空基礎(chǔ)薄弱的區(qū)域，應(yīng)摒棄“大而全”的園區(qū)思維，優(yōu)先選擇投資少、見(jiàn)效快的特色場(chǎng)景應(yīng)用，如開(kāi)發(fā)“直升機(jī)空中游覽”項(xiàng)目或建設(shè)消防無(wú)人機(jī)起降點(diǎn)等。

在項(xiàng)目收益設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)思維，積極探索創(chuàng)新收益模式。例如，科技型企業(yè)孵化器項(xiàng)目可將“孵化+投資+場(chǎng)景”相結(jié)合，通過(guò)早期創(chuàng)投基金獲得股權(quán)收益，通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)證券化實(shí)現(xiàn)知識(shí)價(jià)值變現(xiàn)。低空經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目則可設(shè)計(jì)復(fù)合型收益結(jié)構(gòu)，將基礎(chǔ)設(shè)施租賃收入、數(shù)據(jù)服務(wù)收入、運(yùn)營(yíng)服務(wù)收入等多種來(lái)源有機(jī)結(jié)合，提高項(xiàng)目整體現(xiàn)金流覆蓋能力。

4.2 風(fēng)險(xiǎn)防控：構(gòu)建全生命周期管理體系

新質(zhì)生產(chǎn)力項(xiàng)目由于技術(shù)路線、市場(chǎng)前景等方面存在較大不確定性，其風(fēng)險(xiǎn)管控要求遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。構(gòu)建全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理體系是確保專(zhuān)項(xiàng)債資金安全高效運(yùn)行的關(guān)鍵。這一體系應(yīng)當(dāng)涵蓋項(xiàng)目篩選、資金使用、運(yùn)營(yíng)管理各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置。

在項(xiàng)目篩選階段，需要建立多維評(píng)估機(jī)制，不僅評(píng)估項(xiàng)目的技術(shù)先進(jìn)性和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性，還要重點(diǎn)評(píng)估其商業(yè)可行性和風(fēng)險(xiǎn)可控性。對(duì)于技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，可引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)可行性評(píng)估；對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，要求提供詳細(xì)的市場(chǎng)調(diào)研報(bào)告和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手分析。在資金使用階段，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行專(zhuān)項(xiàng)債資金專(zhuān)戶(hù)管理、分賬核算的要求，確保資金流向可追溯、可監(jiān)管。對(duì)于通過(guò)城投國(guó)企注資基金的模式，更需要建立明確的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，明確城投國(guó)企僅以出資額為限承擔(dān)基金投資風(fēng)險(xiǎn)，避免基金風(fēng)險(xiǎn)向國(guó)企主體及政府隱性債務(wù)傳導(dǎo)。

在運(yùn)營(yíng)管理階段，則需要建立動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目技術(shù)迭代風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于技術(shù)密集型項(xiàng)目，可設(shè)立技術(shù)顧問(wèn)委員會(huì)，定期評(píng)估技術(shù)路線與市場(chǎng)趨勢(shì)的匹配度；對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，應(yīng)制定靈活的市場(chǎng)策略調(diào)整機(jī)制。此外，52號(hào)文提出的償債備付金制度也可作為風(fēng)險(xiǎn)緩沖工具，項(xiàng)目單位應(yīng)在債券存續(xù)期內(nèi)逐步積累備付資金，以應(yīng)對(duì)可能的現(xiàn)金流波動(dòng)。

4.3 績(jī)效評(píng)估：突出創(chuàng)新導(dǎo)向與長(zhǎng)期效應(yīng)

專(zhuān)項(xiàng)債支持新質(zhì)生產(chǎn)力的效果如何，需要建立與之相適應(yīng)的績(jī)效評(píng)估體系。這一體系應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)基建項(xiàng)目主要關(guān)注投資完成率和短期經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)的局限，更加突出創(chuàng)新導(dǎo)向和長(zhǎng)期發(fā)展效益。具體而言，應(yīng)建立包含經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、創(chuàng)新指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)指標(biāo)和生態(tài)效益指標(biāo)在內(nèi)的多維評(píng)估框架。

經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)方面，除了常規(guī)的投資拉動(dòng)效應(yīng)和稅收貢獻(xiàn)外，應(yīng)更加關(guān)注項(xiàng)目對(duì)區(qū)域生產(chǎn)要素重構(gòu)的貢獻(xiàn)，如吸引高端人才集聚、帶動(dòng)社會(huì)資本跟投、提高全要素生產(chǎn)率等方面的效應(yīng)。創(chuàng)新指標(biāo)則應(yīng)重點(diǎn)考察項(xiàng)目在關(guān)鍵技術(shù)突破、專(zhuān)利獲取、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的成果，以及對(duì)企業(yè)研發(fā)投入的帶動(dòng)作用。產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)指標(biāo)可衡量項(xiàng)目對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈完整度和韌性的提升作用，如吸引配套企業(yè)數(shù)量、本地產(chǎn)業(yè)協(xié)作程度等。對(duì)于綠色低碳項(xiàng)目，還應(yīng)加入生態(tài)效益指標(biāo)，評(píng)估其碳排放減少和環(huán)境改善效果。

績(jī)效評(píng)估的時(shí)點(diǎn)也應(yīng)從項(xiàng)目建設(shè)期延伸至整個(gè)生命周期，建立短期、中期、長(zhǎng)期相結(jié)合的評(píng)估機(jī)制。短期主要評(píng)估投資完成度和資金使用效率；中期關(guān)注技術(shù)成果產(chǎn)出和產(chǎn)業(yè)集聚效果；長(zhǎng)期則重點(diǎn)衡量對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)力的重塑作用。這種長(zhǎng)周期評(píng)估視角符合新質(zhì)生產(chǎn)力項(xiàng)目發(fā)展規(guī)律，能夠避免短期績(jī)效壓力導(dǎo)致的決策短視。

5 未來(lái)展望：從資金供給者到戰(zhàn)略賦能者

“十五五”后期，隨著新質(zhì)生產(chǎn)力在各領(lǐng)域的深度滲透，專(zhuān)項(xiàng)債的角色將繼續(xù)升級(jí)，從“資金供給者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?zhàn)略賦能者”。這一轉(zhuǎn)變意味著專(zhuān)項(xiàng)債將更加注重與產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、區(qū)域發(fā)展政策的協(xié)同配合，成為國(guó)家創(chuàng)新體系的關(guān)鍵樞紐。基于當(dāng)前趨勢(shì)，我們可以對(duì)未來(lái)專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)展方向作出以下展望：

專(zhuān)項(xiàng)債與金融市場(chǎng)的融合將更加深入。一方面，資產(chǎn)證券化、公募REITs等金融工具將與專(zhuān)項(xiàng)債更緊密結(jié)合，為新興基礎(chǔ)設(shè)施提供全生命周期的融資支持。目前，科創(chuàng)可轉(zhuǎn)債項(xiàng)目的落地、REITs產(chǎn)品的熱銷(xiāo)，已經(jīng)展現(xiàn)出股債聯(lián)動(dòng)“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)。另一方面，專(zhuān)項(xiàng)債資金將更加注重與耐心資本的結(jié)合，通過(guò)母基金、創(chuàng)投基金等形式，引導(dǎo)長(zhǎng)期資本投向孵化期、成長(zhǎng)期的新質(zhì)生產(chǎn)力企業(yè)。

專(zhuān)項(xiàng)債的智能化管理水平將顯著提升。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目管理有望實(shí)現(xiàn)全流程數(shù)字化，從項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審到資金撥付、績(jī)效評(píng)估均可通過(guò)區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術(shù)提高透明度和效率。智能合約技術(shù)的應(yīng)用可能使專(zhuān)項(xiàng)債資金使用更加精準(zhǔn)高效，實(shí)現(xiàn)基于項(xiàng)目進(jìn)展的自動(dòng)撥付，減少中間環(huán)節(jié)的損耗和延遲。

專(zhuān)項(xiàng)債的區(qū)域協(xié)同效應(yīng)也將進(jìn)一步增強(qiáng)。目前專(zhuān)項(xiàng)債區(qū)域布局仍以省級(jí)行政區(qū)劃為單位，未來(lái)可能出現(xiàn)更多跨區(qū)域合作項(xiàng)目，如跨省區(qū)的低空經(jīng)濟(jì)走廊、算力基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等。這些項(xiàng)目將打破行政區(qū)劃限制，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，形成區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新格局。

最重要的是，專(zhuān)項(xiàng)債將更加深入地融入國(guó)家創(chuàng)新體系，成為連接政府、企業(yè)、科研院所、金融機(jī)構(gòu)的紐帶。通過(guò)“專(zhuān)項(xiàng)債+創(chuàng)新平臺(tái)”、“專(zhuān)項(xiàng)債+產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”等模式，專(zhuān)項(xiàng)債將不僅提供資金支持，更促進(jìn)知識(shí)流動(dòng)、技術(shù)擴(kuò)散和資源整合，真正成為新質(zhì)生產(chǎn)力的催化器。

表：“十五五”后期專(zhuān)項(xiàng)債股債聯(lián)動(dòng)工具展望

結(jié)語(yǔ)：“十五五”時(shí)期是專(zhuān)項(xiàng)債改革與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展相互促進(jìn)的關(guān)鍵窗口期。通過(guò)精準(zhǔn)投向新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制、構(gòu)建全生命周期風(fēng)險(xiǎn)防控體系，專(zhuān)項(xiàng)債將成功實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)基建投資工具向新質(zhì)生產(chǎn)力孵化器的轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)型不僅關(guān)系到短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，更決定著長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力和高質(zhì)量發(fā)展成效。對(duì)于地方政府和項(xiàng)目單位而言，唯有深刻理解政策導(dǎo)向，精準(zhǔn)把握新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展需求，將專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)培育、技術(shù)創(chuàng)新深度綁定，才能在這場(chǎng)深刻變革中贏得先機(jī)，為中國(guó)式現(xiàn)代化注入更強(qiáng)勁的動(dòng)能。